Анализ ОФ ПК «Адилет» к проекту Закона КР «О внесении изменений в Закон КР «О внутренней миграции» инициированный Правительством КР

АНАЛИЗ

проекта Закона КР «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики

«О внутренней миграции»

В настоящее время на рассмотрении Жогорку Кенеша КР находится проект Закона КР «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О внутренней миграции», инициированный Правительством КР (постановление Правительства КР №394 от 23.08.2018г.).

ОФ «Правовая Клиника «Адилет» поддерживает инициативы органов исполнительной власти, направленные на упрощение процедур регистрации граждан, поскольку несовершенство законодательства в этой сфере может в определенных случаях значительно ограничивать основополагающие права человека, к примеру, по вопросам доступа к медицинским и социальным услугам, возможности участия в выборах и референдумах и т.д. 

Учитывая, что ОФ «Правовая Клиника «Адилет» на протяжении многих лет осуществляет деятельность, направленную на решение проблем граждан, связанных с вопросами регистрации населения, участие в процессе совершенствования законодательства республики в обозначенной сфере является нашей приоритетной задачей. В этой связи, нашими юристами проведен анализ положений вышеуказанного законопроекта на предмет соответствия Конституции КР, законодательству республики и заявленным целям разработанного проекта закона.

Место пребывания

Пунктом 1 статьи 1 рассматриваемого проекта Закона предусматривается внести в статью 1 Закона КР «О внутренней миграции» соответствующее изменение, согласно которому понятию «место пребывания» дается новое определение, а именно место временного жительства гражданина Кыргызской Республики, не являющееся местом его постоянного жительства.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 1 названного Закона под местом жительства понимается место, где гражданин Кыргызской Республики постоянно или преимущественно проживает.

Формулировка понятия «место жительства», в частности, словосочетание «преимущественно проживает» не соответствует требованиям части 3 статьи 11 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», согласно которым термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными.

Не представляется возможным установить на практике, что означает преимущественное проживание. Возникает ряд вопросов при определении данного обстоятельства, например, будет ли являться преимущественным проживание в определенном месте в течение 3 дней? Либо 60 дней? Критериев определения продолжительности проживания для идентификации в качестве преимущественного проживания в упомянутом Законе не предусмотрено, что может повлечь серьезные нарушения прав и свобод человека, а также повысить риски коррупционных проявлений в ходе правоприменительной практики.

Предлагаемая формулировка не меняет систему регистрационного учета и не приведет к каким-либо позитивным изменениям, в частности, направленным на должную реализацию всех прав и свобод человека, гарантированных Конституцией КР.

В этой связи, учитывая предлагаемую инициаторами взаимную связь между понятиями «место пребывания» и «место жительства», установление на практике места пребывания того или иного гражданина может вызвать аналогичные негативные последствия по причине неоднозначной формулировки определений упомянутых понятий.

Регистрация граждан без определенного места жительства по юридическому

адресу исполнительного органа местного самоуправления

В соответствии с подпунктом а) пункта 3) статьи 1 исследуемого законопроекта часть 2 статьи 13 Закона КР «О внутренней миграции» предлагается дополнить абзацем вторым, предусматривающим, что граждане без определенного места жительства могут быть зарегистрированы уполномоченным органом, определяемым Правительством КР, по юридическому адресу исполнительного органа местного самоуправления на территории соответствующей административно-территориальной единицы КР, в которой они проживают.

Необходимо отметить, что абзац первый части 2 статьи 13 обозначенного Закона, редакцию которого разработчики решили оставить без изменений, устанавливает, что регистрации по месту жительства подлежат граждане, постоянно проживающие в жилом помещении на территории соответствующей административно-территориальной единицы Кыргызской Республики.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 1 Жилищного кодекса КР жилым помещением является отдельная единица жилищного фонда (индивидуальный жилой дом; часть индивидуального жилого дома; квартира в многоквартирном доме; коммунальная квартира; комната в коммунальной квартире; комната в домах специализированного жилищного фонда; жилой дом передвижного жилищного фонда), предназначенная и используемая для постоянного или временного проживания, отвечающая установленным техническим, санитарным и другим обязательным требованиям, установленным законодательством Кыргызской Республики.

Таким образом, административные здания исполнительных органов местного самоуправления не являются жилыми помещениями, следовательно, граждане не могут быть зарегистрированы по юридическому адресу данных органов.

В связи с чем, обращаем внимание на несоответствие положений подпункта а) пункта 3) статьи 1 анализируемого законопроекта нормативным предписаниям части 2 статьи 13 Закона КР «О внутренней миграции» и статьи 1 Жилищного кодекса КР, обладающего по сравнению с законом более высокой юридической силой (ст.6, 32 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»).

Признание утратившей силу статьи 14 «Документы, удостоверяющие личность гражданина,

необходимые для осуществления регистрационного учета»

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 анализируемого законопроекта предусматривается признать утратившей силу статью 14 Закона КР «О внутренней миграции», которая определяет ряд документов, удостоверяющих личность гражданина, в качестве документов, необходимых для осуществления регистрационного учета.

Следует отметить, что справка-обоснование к проекту не содержит информации о причинах, послуживших основанием для признания утратившей силу указанной выше статьи Закона. Можно предположить, что данное изменение вносится с учетом предусмотренных законопроектом дополнений в статью 9 упомянутого Закона, согласно которым порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета будет осуществляться в порядке, установленном Правительством КР.

Кроме того, законопроектом предусматривается внести аналогичные изменения также в статью 16 обозначенного Закона, которая также устанавливает исчерпывающий перечень документов, требуемых для регистрации граждан по месту жительства.

При этом, в справке-обосновании к проекту указано, что вносимые в статью 16 названного Закона изменения обусловлены, тем, что действующая редакция «носит детализированный характер, тогда как согласно статье 11 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», при изложении норм права следует избегать чрезмерно обобщенных либо чрезмерно детализированных формулировок».

При этом, в случае принятия данного законопроекта Правительством КР будут приняты меры по разработке подзаконных актов, вытекающих из Закона. В частности, необходимо будет пересмотреть Положение о правилах регистрации и снятия граждан КР с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания, утвержденного постановлением Правительства КР от 4 декабря 2004 года № 886.

В этой связи, необходимо отметить, что статьи 14 и 16 Закона КР «О внутренней миграции» не содержат чрезмерно детализированных формулировок, в них установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для осуществления регистрационного учета. Каких-либо иных оснований для исключения перечня документов из обозначенного Закона разработчики не указали.

Важно особо отметить, что зачастую на практике должностные лица уполномоченных государственных органов требуют от граждан предоставления документов, не предусмотренных законом.

В качестве примера приводим следующую информацию. В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона КР «О внутренней миграции» гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 10 рабочих дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются:
1) паспорт;
2) документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной правоустанавливающий документ);
3) адресный листок выбытия в случае предварительного снятия с регистрационного учета.

Однако, согласно пункту 9 Положения о правилах регистрации и снятия граждан КР с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания, утвержденного постановлением Правительства КР от 4 декабря 2004 года № 886, для регистрации по месту жительства необходимо предъявить:
1) паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;
2) документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего жилое помещение или иной документ) или его надлежаще заверенная копия;
3) адресный листок выбытия по установленной форме в случае предварительного снятия с регистрационного учета;
4) для военнообязанных (призывников) - военный билет (удостоверение о постановке на воинский учет) с отметкой о снятии с воинского учета по месту прежнего места жительства и постановкой на воинский учет по новому месту жительства.

Таким образом, упомянутое выше Положение расширяет перечень необходимых для регистрации документов, то есть оно не соответствует положениям указанного Закона. 

В данном случае мы отметили лишь один пример, который наглядно демонстрирует, что даже на уровне нормативных правовых актов допускаются необоснованные увеличения количества документов, требуемых для регистрации граждан. При этом, на практике работники регистрирующих органов попросту отказываются принимать и оформлять документы граждан, ссылаясь на подзаконные акты и свои ведомственные инструкции, игнорируя нормы законов, обладающих более высокой юридической силой.

В последние годы государственная политика в области регистрации населения была направлена на упрощение таких процедур и сокращение бюрократических препятствий для граждан в целях надлежащего документирования как можно большего количества граждан и обеспечения доступа ко всем государственным услугам.

В случае если перечень упомянутых выше документов будет определяться Правительством КР, то их количество может быть необоснованно увеличено, что неизбежно и напрямую отразится на миллионах граждан Кыргызстана, сталкивающихся с вопросами регистрационного учета и оформления документов, удостоверяющих личность, в особенности относящихся к уязвимых слоям населения.

В связи с чем, предлагаем пункты 4 и 5 статьи 1 рассматриваемого проекта закона исключить.