Министру юстиции
Кыргызской Республики
г-ну Джаманкулову М.Т.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
к проекту Закона КР «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики
«О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»,
вынесенному на общественное обсуждение Министерством юстиции КР
Уважаемый Марат Тургунбаевич!
10 октября 2018 года на официальном сайте Правительства КР был размещен проект Закона КР «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» для общественного обсуждения (http://www.gov.kg/?p=124204&lang=ru).
Учитывая, что Закон КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» является ключевым законодательным актом, регламентирующим принципы и процедуры законодательной и нормотворческой деятельности, и в этой связи имеет важнейшее значение в деле построения демократического и правового государства, юристами ОФ «Правовая Клиника «Адилет» проведен анализ положений вышеуказанного законопроекта на соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституции и законодательству Кыргызстана.
Прежде всего следует отметить, что рассматриваемый законопроект содержит в себе ряд позитивных нововведений, многие из которых носят уточняющий характер с учетом необходимости совершенствования нормотворческой техники. К таким нововведениям относятся в частности:
- исключение слова «дополнение» по всему тексту Закона в соответствии с Инструкцией по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша КР от 26 июня 2015 года № 5389;
- обязательность преамбулы (введения) в качестве составной части подзаконных нормативных правовых актов;
- обязательность размещения в Централизованном банке данных правовой информации (ЦБД) справок-обоснований к нормативным правовым актам.
Вместе с тем, вызывают настороженность отдельные нормативные предписания законопроекта, способные в будущем привести к существенным нарушениям прав и свобод человека, привести к установлению непоследовательной правоприменительной практики, повысить риск возникновения коррупционных проявлений.
Разграничение нормативных правовых актов на законодательные и подзаконные, а также исключение иерархии подзаконных нормативных актов
Министерство юстиции КР предлагает внести существенные изменения, разграничив нормативные акты на законодательные и подзаконные. Одновременно исключается четкая иерархия подзаконных актов по их юридической силе между собой. При этом, разработчики предлагают установить, что в случае коллизии между подзаконными нормативными правовыми актами применению подлежит тот подзаконный нормативный правовой акт, в предмет регулирования которого входит соответствующий вопрос.
Следует отметить, что предлагаемые изменения могут привести к серьезным негативным последствиям в правоприменительной практике, спровоцировать множество споров и конфликтов, а также повысить уровень коррупции в стране.
В теории права, а также в действующей редакции Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» существует принцип, согласно которому в случае коллизии между нормативными актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, регулирующего данную сферу правоотношений, так называемые специальные нормы.
Следует отметить, что в случае устранения иерархии среди подзаконных нормативных актов, возникают серьезные риски порождения противоречивой и неоднозначной практики применения, несмотря на упомянутый выше принцип применения специальных норм. Представленный способ разрешения возникающих правовых коллизий - исходя из предмета регулирования – на наш взгляд, может привести к многочисленным спорам и субъективной интерпретации. Исходя из предлагаемых изменений, в случае возникновения спорных ситуаций субъекты правоприменения самостоятельно будут решать вопросы относительно юридической силы того или иного подзаконного нормативного акта на основании своего личного опыта и убеждений.
Необходимо также отметить, что далеко не все подзаконные нормативные правовые акты можно однозначно классифицировать по предмету регулирования. Существуют подзаконные нормативные акты, которые регулируют одновременно несколько разных сфер общественных отношений либо одинаковые сферы общественных отношений в связи с чем, невозможно однозначно определить, какой именно документ подлежит применению в том или ином случае. К примеру, каким актом должны руководствоваться субъекты правоприменения, в случае наличия правовой коллизии между постановлениями Правительства КР и Национального банка КР, регламентирующими отношения в сфере денежно-кредитной политики. Кроме того, теоретически возможно принятие местной государственной администрацией, постановления, не соответствующего постановлению Правительства КР.
Помимо этого, ввиду правовой неопределенности по вопросу юридической силы подзаконных актов появляется возможность возникновения спорных ситуаций, способных перерасти в конфликты, в случае издания органами местного самоуправления и местной государственной администрацией нормативных актов, противоречащих друг другу. В Кыргызстане существует множество населенных пунктов различного значения – районного, областного, в связи с чем, вопросы юридической силы нормативных актов указанных органов должны быть четко отрегулированы на уровне закона.
На наш взгляд, порядок принятия нормативных актов и степень их правовой силы по отношению друг другу являются крайне важными составляющими законодательства республики. При этом, все нормативные документы должны содержать максимально четкие и ясные формулировки в целях недопущения их произвольного и непоследовательного применения.
Кроме того, в условиях высокого уровня коррупции в правоохранительной и судебной системах Кыргызстана, о чем неоднократно заявляет Президент КР С.Жээнбеков, считаем нецелесообразным и рискованным наделять должностных лиц государственных, контролирующих, проверяющих, правоохранительных и судебных органов широкими дискреционными полномочиями по решению вопросов юридической силы нормативных актов.
На основании изложенных выше доводов, в целях недопущения произвольного толкования вопросов юридической силы нормативных актов, формирования единообразной и последовательной правоприменительной практики, снижения возможной нагрузки на судебные органы, предупреждения возникновения коррупционных проявлений предлагаем нормативные положения рассматриваемого законопроекта относительно разграничения нормативных правовых актов на законодательные и подзаконные акты, их юридической силы, устранения иерархии подзаконных нормативных актов исключить, оставив без изменений соответствующие статьи Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» в действующей редакции.
Вместе с тем, пунктом 3 статьи 1 рассматриваемого проекта Закона предусматривается установить, что законодательные нормативные правовые акты принимаются Жогорку Кенешем в форме закона, вносящего изменения в Конституцию, конституционного закона, кодекса, закона. При этом, согласно пункту 4 статьи 1 данные нормативные акты относятся к формам законодательных нормативных правовых актов.
В этой связи, необходимо отметить, что в соответствии с частью 3 статьи 2 Конституции КР и части 1 статьи 7 конституционного Закона КР «О референдуме Кыргызской Республики» законы и иные важные вопросы государственного значения могут выноситься на референдум.
Принимая во внимание обозначенное выше предложение об оставлении статей Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», устанавливающих систему нормативных актов, в действующей редакции, рекомендуем внести в данный Закон отдельные изменения технического характера в целях приведения в соответствие с Конституцией КР и указанным конституционным Законом в части возможности принятия законов и других нормативных правовых актов путем проведения референдума.
Нормативные правовые акты местных государственных администраций
Пунктом 5 статьи 1 анализируемого проекта Закона предлагается наделить местные государственные администрации правом принятия нормативных правовых актов.
В данном случае предлагаемые изменения основаны на положениях части 2 статьи 92 Конституции КР, согласно которым решения местной государственной администрации, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения на соответствующей территории.
Необходимо отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 24 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями.
Учитывая указанную норму Закона, принимая во внимание тот факт, что функции и полномочия местных государственных администраций регулируются рядом нормативных актов, в том числе, Законом КР «О местной государственной администрации», обращаем внимание разработчиков на необходимость подготовки проекта нормативного акта, предусматривающего соответствующие изменения, которые вытекают из рассматриваемого проекта Закона.
Вместе с тем, пунктом 5 статьи 1 обсуждаемого проекта Закона предлагается установить, что нормативный правовой акт может быть принят (издан) совместно несколькими нормотворческими органами.
В связи с чем, возникает ряд серьезных вопросов относительно практической реализации закладываемой правовой нормы. Во-первых, какой именно формы будет приниматься такой акт? Во-вторых, каков будет порядок его принятия? В-третьих, какова будет юридическая сила такого документа по сравнению с другими нормативными актами? К сожалению, справка-обоснование к рассматриваемому законопроекту не содержит никакой информации, позволяющей ответить на обозначенные выше вопросы.
Вместе с тем, учитывая, что предлагаемая норма порождает множество сложных вопросов на стадии общественного обсуждения, можно предположить, что подобных вопросов может возникнуть гораздо больше на стадии правоприменения. Принимая во внимание, что очевидная неоднозначность вышеназванной правовой нормы может привести к спорным ситуациям, способным повлечь нарушения прав и свобод человека, предлагаем исключить положения пункта 5 статьи 1 законопроекта относительно принятия нормативных актов совместно несколькими органами.
Исключение плана законопроектных работ
В соответствии с пунктом 13 статьи 1 разработанного законопроекта подлежит признаю утратившей силу статья 18 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», устанавливающая правовую основу для ведения плана законопроектных работ.
Согласно справке-обоснованию к проекту План законопроектных работ Правительства КР показал свою неэффективность, его неполная реализация обусловлена ненадлежащим подходом к планированию. Также приведена статистика, свидетельствующая о том, что лишь менее четверти законопроектов подготовлены в соответствии с указанным планом.
Предлагаемое изменение имеет довольно веские аргументы, но вместе с тем, считаем необходимым отметить, что систематизация законодательной деятельности Правительства КР согласно утверждаемому плану позволяет обеспечить более открытую и прозрачную деятельность органов исполнительной власти, что является существенным фактором в деле укрепления верховенства права.
Организация и сроки общественного обсуждения
Разработанным законопроектом предлагается внести ряд изменений в статьи 22 и 23 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», регламентирующие порядок и сроки проведения общественного обсуждения проектов нормативных актов.
Правовая Клиника «Адилет» поддерживает инициативу Министерства юстиции КР относительно предоставления государственным органам права дополнительно проводить общественные обсуждения проектов документов с участием представителей гражданского общества, местного сообщества, СМИ и других заинтересованных сторон.
Вместе с тем, учитывая, что проведение названных мероприятий является правом государственных органов, а не обязанностью, в целях повышения качества общественного обсуждения предлагаем законодательно закрепить обязанность осуществления широкой информационной кампании для донесения до сведения населения сообщений о намерении принять соответствующий закон или иной нормативный акт. В качестве одного из вариантов проведения подобной кампании предлагаем установить обязанность государственных органов публиковать сообщения о разработке нормативного акта по телевидению, в социальных сетях, СМИ, в том числе, обладающих наиболее высокими рейтингами. На наш взгляд, важно предусмотреть в положениях законопроекта такие нормы, которые позволили бы придать общественному обсуждению большую значимость и роль, а также установить «обратную связь» между гражданами и разработчиком нормативного акта. Учитывая инициативы международных партнеров и готовность содействия в создании новой цифровой платформы для общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, предлагаем разработчику включить соответствующие нормы, предусматривающие такие возможности. Это позволит подтвердить озвученные в марте текущего года заверения Министерства юстиции КР о том, что планируется ввести эффективную процедуру общественного обсуждения путем создания единого информационного пространства и механизма обратной связи с гражданами.
Вместе с тем, в рамках рассматриваемого вопроса существует проблема в отдаленных регионах республики, поскольку многие представительные органы местного самоуправления не располагают официальным сайтом, на котором необходимо размещать текст соответствующего постановления для общественного обсуждения. Возникают также вопросы относительно публикации проекта нормативного акта в СМИ, так как Закон КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» не содержит требований, предъявляемых к СМИ, либо конкретного перечня СМИ, в которых следует размещать тексты предлагаемых документов.
Кроме того, вызывает обеспокоенность решение Министерства юстиции КР о сокращении сроков общественного обсуждения отдельных нормативных актов до 15 дней. В справке-обосновании не отражены причины, послужившие основанием для данной инициативы, необходимость сокращения сроков обсуждения никак не аргументирована.
На наш взгляд, предусмотренный проектом 15-дневный срок, недостаточен для широкого общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов. Решение о сокращении сроков общественного обсуждения проектов нормативных актов выглядит как сужение возможностей для осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти по разработке и принятии документов, обязательных к исполнению всеми гражданами.
На основании изложенных выше доводов, предлагаем сроки проведения общественного обсуждения проектов нормативных актов оставить согласно действующей редакции Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». Кроме того, учитывая изложенные выше аргументы, рекомендуем ввести правовую норму, предусматривающую, что порядок проведения общественного обсуждения будет утверждаться Правительством КР. В свою очередь, такой порядок должен обеспечивать наиболее широкое распространение информации о предлагаемых изменениях законодательства, качественную работу механизмов «обратной» связи, реальный учет мнения граждан и т.д.
Порядок официального и неофициального опубликования нормативных правовых актов
Рассматриваемым законопроектом предусматривается внесение изменений, регламентирующих порядок официального опубликования нормативных актов, а также вводится понятие неофициального опубликования подобных документов. При этом, на законодательном уровне закрепляется деятельность централизованного банка данных правовой информации.
Следует отметить, что представляется неясным, кто будет являться субъектом последующего официального опубликования подзаконных нормативных правовых актов, которые должны будут получать согласие Министерства юстиции КР на издание на предмет соответствия публикуемых ими текстов нормативным правовым актам, содержащимся в централизованном банке данных правовой информации.
Относительно установления правил неофициального опубликования Правовая Клиника «Адилет» поддерживает стремление Министерства юстиции КР обеспечивать соответствие текстов нормативных актов оригиналам таких документов.
Однако, введение обязанности согласовывать с Министерством юстиции КР предстоящее опубликование нормативных актов может серьезно затруднить деятельность широкого круга физических и юридических лиц. Кроме того, предлагаемая инициатива порождает множество вопросов, к примеру, нужно ли получать согласие министерства на публикацию отдельной статьи какого-либо закона? Каковы сроки, в течение которых названное министерство должно принять решение о даче согласия на публикацию или отказе в нем? Какие могут быть основания для отказа в согласовании этого вопроса? Будет ли данная процедура платной?
Учитывая вышеуказанные рекомендации относительно нецелесообразности разграничения нормативных актов на законодательные и подзаконные, предлагаем исключить положения законопроекта относительно официального опубликования подзаконных нормативных правовых актов.
Вместе с тем, в целях обеспечения беспрепятственного доступа граждан к текстам законов и других документов рекомендуем предусмотреть в законопроекте соответствующие нормы, предусматривающие, что порядок официального опубликования нормативных актов, а также ведения централизованного банка данных правовой информации будет определяться Правительством КР. При этом, учитывая, что централизованный банк данных правовой информации является официальным источником сведений о нормативных правовых актах республики, считаем целесообразным предусмотреть в Законе КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» соответствующую норму, гарантирующую бесперебойную деятельность упомянутого банка данных и возможность круглосуточного доступа к нему.
Вместе с тем, следует отметить, что предлагаемое нормативное предписание, возлагающее на периодические печатные издания и СМИ обязанность получения согласия Министерства юстиции КР, на наш взгляд, будет регулировать, в том числе, предпринимательскую деятельность. В Кыргызстане существуют хозяйствующие субъекты, которые на коммерческой основе предоставляют заинтересованным лицам базы данных нормативных правовых актов. Обозначенное нововведение будет напрямую затрагивать права и законные интересы указанных хозяйствующих субъектов. В этой связи, обращаем внимание разработчиков на необходимость осуществления анализа регулятивного воздействия в соответствии со статьей 19 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики».
Исключение официального толкования нормативных правовых актов
В представленном законопроекте предлагается исключить институт толкования нормативных правовых актов, регламентирование которого установлено статьей 31 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». Согласно справке-обоснованию, необходимость исключения толкования нормативных актов аргументирована тем, что согласно статье 11 данного Закона нормативные акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике. При этом, отмечается, что законодательство в сфере нормотворчества выстроено таким образом, что нормативные правовые акты должны быть понятными и единообразными в применении.
Между тем, анализ обращений в Конституционную палату Верховного суда КР показал, что правоприменительная практика требует глубокого понимания содержания реализуемых норм права, поскольку норма права, имея общий характер, применяется к конкретным жизненным обстоятельствам. Обращения, поступающие в Конституционную палату Верховного суда КР, касаются широкого спектра вопросов применения права, и зачастую поводом для обращения является неправильное понимание нормативных правовых актов со стороны граждан или юридических лиц. Такое положение, на наш взгляд, обусловлено несовершенством отдельных нормативных правовых актов, спецификой юридических терминов и понятий, сложностью или недостаточной четкостью формулировок. Таким образом, соблюдение вышеуказанных требований к нормативным правовым актам (согласованность, логично построенность и соответствие нормотворческой технике) не может исключить риск обнаружения неясностей либо противоречивой практики применения нормативных правовых актов.
Институт официального толкования нормативных документов может позволить избежать серьезных нарушений прав и свобод человека, разрешить проблемные вопросы, связанные с несовершенством законодательства республики, снизить риск коррупционных проявлений в результате сужения дискреционных возможностей субъектов правоприменения, в том числе, органов судебной власти.
В этой связи, рекомендуем исключить из рассматриваемого законопроекта положения о признании утратившей силу статьи 31 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики».
Выводы:
В целом проект Закона КР «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики» существенно отличается от проекта Закона «КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», который ранее был инициирован Министерством юстиции КР и впоследствии официально отозван. Замечания и предложения от бизнес-сообщества и других организаций гражданского сектора по существенным моментам, которые вызывали обеспокоенность и могли иметь негативное воздействие в случае их принятия, были учтены и скорректированы разработчиком.
Вместе с тем, серьезную обеспокоенность вызывают отдельные положения законопроекта, потенциально способные привести к существенным нарушениям прав и свобод человека, а также повысить риск возникновения коррупционных проявлений. В частности, это нормы, исключающие четкую иерархию подзаконных нормативных правовых актов, порядок и сроки общественного обсуждения проектов нормативных документов, процедуры получения согласия Министерства юстиции КР перед опубликованием текстов отдельных правовых актов и др.
Настоящий анализ направлен на обеспечение соблюдения Кыргызской Республикой права и свобод человека, установленных Конституцией КР, совершенствования законодательства республики, формирования единообразной и последовательной правоприменительной практики, снижение рисков возникновения коррупционных проявлений.
Изложенные выше рекомендации направляются в качестве предложений в рамках общественного обсуждения согласно статье 22 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» и по итогам их обработки просим предоставить информацию о включении либо невключения их в итоговый проект Закона с указанием обоснования принятого решения.
С уважением,
Директор Ч. Джакупова