Правовой анализ
нормативных правовых актов, регулирующих вопросы привлечения судей Кыргызской Республики к дисциплинарной ответственности
Для подготовки правового анализа были исследованы следующие нормативные правовые акты и ненормативные акты:
1) Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года в редакции Закона Кыргызской Республики от 28 декабря 2016 года № 218;
2) Конституционный Закон Кыргызской Республики «О статусе судей Кыргызской Республики» от 9 июля 2008 года N 141;
3) Закон Кыргызской Республики «Об органах судейского самоуправления» от 20 марта 2008 года N 35;
4) Закон Кыргызской Республики «О Дисциплинарной комиссии при Совете судей Кыргызской Республики» от 28 июля 2017 года № 147;
5) Кодекс чести судьи Кыргызской Республики.
1. Требования к осуществлению правосудия в Кыргызской Республике
• Требования к осуществлению правосудия, установленные Конституцией КР
Статьями 93, 94, 99 Конституции КР установлены следующие требования к правосудию, в Кыргызской Республике:
1. Осуществление правосудия в КР только судом, за исключением случаев, когда законом предусмотрены случаи и порядок участия граждан в отправлении правосудия.
2. Осуществления правосудия посредством конституционного, гражданского, уголовного, административного и иных форм судопроизводства.
3. Независимость судей и их подчинение только Конституции и законам.
4. Неприкосновенность судей, когда они и не могут быть задержаны или арестованы, подвергнуты обыску или личному досмотру, кроме случаев, когда были застигнуты на месте совершения преступления.
5. Запрет требования от судей отчета по конкретному судебному делу.
6. Запрет всякого вмешательства в процесс отправления правосудия. Нарушение этого запрета, выраженное в воздействии на судью, влечет привлечение к ответственности виновных лиц.
7. Открытое разбирательство дел во всех судах.
8. Осуществление правосудия в закрытом заседании только в отдельных случаях, предусмотренных законом.
9. Публичное объявление решения суда.
10. Запрет заочного разбирательства уголовных или иных дел в судах, за исключением случаев, предусмотренных законом.
11. Осуществления правосудия на основе состязательности и равноправия сторон.
12. Отмена, изменение или приостановление судебного акта (решения, определения, приговора) только судом в установленном законом порядке.
Вышеуказанные требования к отправлению правосудия в Кыргызской Республики являются основными, далее эти требования находят свое отражение в дополненном виде в конституционном Законе КР «О статусе судей Кыргызской Республики», процессуальных кодексах (гражданском, уголовном, административном), законах, касающихся судов, органов судейского самоуправления, а также кодексе чести судьи (не является нормативным правовым актом, но устанавливает права и обязанности судьи, нарушение которого влечет дисциплинарную ответственность).
• Требования к осуществлению правосудия, установленные в конституционном Законе КР «О статусе судей Кыргызской Республики»
В первую очередь конституционный закон устанавливает принципы, которыми должен руководствоваться судья Кыргызской Республики при осуществлении правосудия. Так, статье 3 установлены следующие принципы для судей:
- осуществление правосудия только судом;
- осуществление правосудия бесплатно в предусмотренных законом случаях;
- самостоятельность судов и независимостью судей;
- равенством всех перед законом и судом;
- ответственность судей;
- открытость и публичность разбирательства дел во всех судах;
- обязательность судебных актов;
- участие граждан в отправлении правосудия в порядке, определенном законом.
Каждый из указанных принципов по всему тексту конституционного закона детально раскрыт.
Статья 5-1 конституционного закона устанавливает требования, предъявляемые к судье в соответствии с его статусом. Таковыми являются:
1) неукоснительное соблюдение Конституции и законов Кыргызской Республики, верность присяге судьи;
2) соблюдение требований Кодекса чести судей Кыргызской Республики и избежание всего, что могло бы опорочить авторитет и достоинство судьи;
3) противостояние попыткам незаконного вмешательства в деятельность по отправлению правосудия;
4) соблюдение тайны совещания судей;
5) декларирование своего имущества, доходов и расходов в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;
6) соблюдение правил трудового распорядка.
Вместе с тем, согласно конституционному закону, судья не вправе:
1) быть представителем (кроме случаев законного представительства) по делам физических или юридических лиц в судах и других государственных органах;
2) допускать публичные высказывания по вопросу, который является предметом рассмотрения в суде, до вступления в законную силу судебного акта по этому вопросу;
3) разглашать или использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий судьи, сведения, отнесенные в соответствии с законом к информации ограниченного доступа, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с осуществлением полномочий судьи;
4) пользоваться подарками, полученными в связи с протокольными и другими официальными мероприятиями. Такие подарки признаются государственной собственностью и передаются судьей по акту в суд, в котором он занимает должность судьи, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Судья, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным и другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Кыргызской Республики;
5) принимать без разрешения Совета судей Кыргызской Республики (далее - Совет судей) почетные и специальные (за исключением научных и спортивных) звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств, политических партий;
6) выезжать в служебные командировки за пределы Кыргызской Республики за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, международными договорами Кыргызской Республики или договоренностями на взаимной основе Верховного суда, Конституционной палаты Верховного суда, Совета судей с соответствующими судами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
7) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов действующих на территории Кыргызской Республики иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством Кыргызской Республики, международными договорами Кыргызской Республики или договоренностями на взаимной основе Верховного суда, Конституционной палаты Верховного суда с соответствующими судами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
8) участвовать в забастовках и митингах;
9) осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать должность судьи с депутатской деятельностью или деятельностью в государственных органах и органах местного самоуправления, другой оплачиваемой работой, за исключением:
- педагогической, научной, экспертной и творческой деятельности, дополнительно оплачиваемой из средств, не запрещенных законодательством, по согласованию с председателем соответствующего суда. Осуществление указанной деятельности не должно отражаться на количестве и качестве выполняемой работы по месту работы судьи;
- участия в деятельности органов судейского самоуправления, Совета по отбору судей Кыргызской Республики (далее - Совет по отбору судей), Дисциплинарной комиссии при Совете судей.
10) судьи не могут состоять в партиях, выступать в поддержку или против какой-либо политической партии.
Важно отметить, что в соответствии со ст. 12 конституционного закона, никто не вправе требовать от судьи отчета по конкретному судебному делу, за исключением случаев, когда в соответствии с законом о статусе судей рассматривается вопрос об ответственности судьи. Соответственно, если подана жалоба на действия судьи в Дисциплинарную комиссию, отчет по конкретному делу, из-за которого подана жалоба у него должен быть истребован.
• Требования к осуществлению правосудию, установленные кодексами КР
Требованиями к осуществлению правосудия, установленными в кодексах КР, несомненно, являются материальные и процессуальные нормы права, строгое соблюдение которых должно обеспечить вынесение законного, обоснованного и справедливого судебного акта. Эти требования установлены в ГК КР, ГПК КР, УК КР, УПК КР и многих других нормативных актах. Например, такими требованиями материального гражданского права могут быть:
• срок исковой давности;
• соблюдение письменной, нотариальной формы сделки;
• требования, предъявляемые к доверенности;
• требования, предъявляемые к действительности сделки;
• условия договора;
• и многие другие материальные нормы.
Если материальное право достаточное обширное по объему, то процессуальное законодательство находит свое отражение в основных процессуальных кодексах. К нормам процессуального законодательства, которые регулируют процесс осуществления правосудия, относятся, к примеру:
• открытость, состязательность судебного процесса;
• соблюдение процессуальных прав и обязанностей участников процесса;
• требования к составлению судебного решения;
• требования к сбору доказательств;
• сроки рассмотрения дела в суде;
• сроки вынесения определения/решения/постановления;
• требования к составлению протокола судебного заседания;
• и многие другие процессуальные нормы.
• Требования к осуществлению правосудия, установленные Кодексом чести судьи КР
Первый кодекс чести судьи был утвержден Съездом судей Кыргызской Республики 7 декабря 1996 года. 8 июля 2006 года V Съезд судей принимает другой Кодекс чести судьи. А в 2016 году X Съезд судей принимает новый Кодекс чести судьи. Новый кодекс чести судьи от 19 февраля 2016 года устанавливает основные принципы поведения судьи, стандарты поведения судьи при осуществлении профессиональной деятельности, а также стандарты поведения судьи во внесудебной деятельности, и конечно же ответственность судьи за нарушение требований Кодекса (доступен только на сайте Судебного департамента (http://suddep.sot.kg/dokumenty/etika-gosudarstvennogo-sluzhashhego/kodeks-chesti-sudi-kyrgyzskoj-respubliki), сайт Совета судей – не работает, у Дисциплинарной комиссии при Совете судей официальный сайт отсутствует).
Стандарты судьи при осуществлении профессиональной деятельности включают в себя:
- обязанности судьи по соблюдению принципа независимости;
- обязанности судьи по соблюдению принципа беспристрастности и объективности;
- обязанности судьи по соблюдению принципа честности и неподкупности;
- обязанности судьи по соблюдению принципа равенства;
- обязанности судьи по соблюдению принципа компетентности и старательности;
- обязанности судьи по соблюдению этических норм;
- обязанности судьи по соблюдению этических стандартов поведения при осуществлении общественных обязанностей.
Стандарты поведения судьи во внесудебной деятельности
- ограничения, связанные со статусом судьи (запрет на совмещение работы с другой оплачиваемой работой, либо политической деятельностью);
- особенности поведения судьи при реализации права на объединение, свободу мысли и слова;
- правила поведения судьи при взаимодействии со средствами массовой информации.
2. Порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности
Глава 6 конституционного Закона Кыргызской Республики «О статусе судей Кыргызской Республики» устанавливает ответственность судей. Так статья 28 конституционного закона раскрывает понятие «дисциплинарная ответственность судей» и ее виды. Согласно данной статьи: «Судья привлекается к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком признается виновное действие или бездействие судьи при исполнении служебных обязанностей либо во внеслужебной деятельности, выразившееся в:
1) очевидном и грубом нарушении законности при осуществлении правосудия;
2) грубом нарушении Кодекса чести судьи;
3) разглашении тайны совещательной комнаты или тайны, ставшей известной судье при рассмотрении дела в закрытом судебном заседании;
4) неуведомлении Совета судей в установленном законом порядке о любом виде вмешательства в его деятельность при отправлении правосудия или осуществлении других полномочий, предусмотренных законом, а также любого другого вмешательства, не предусмотренного законом;
5) непредставлении или несвоевременном декларировании своего имущества, доходов и расходов, отражении при этом заведомо ложных сведений;
6) грубом нарушении правил трудового распорядка, повлекшем отрицательные последствия в работе суда;
7) грубом нарушении иных требований, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 5-1 настоящего конституционного Закона, предъявляемых к судье.
Часть 3 этой же статьи однако устанавливает, что «отмена или изменение судебного акта не влекут дисциплинарной ответственности судьи, если при этом не были допущены грубые нарушения закона».
Часть 4 этой же статьи конституционного закона дает перечень мер дисциплинарного взыскания, которые могут быть применены к судьям, это:
1) предупреждение;
2) замечание;
3) выговор;
4) досрочное освобождение судьи от занимаемой должности.
Предупреждение может налагаться на судью в форме устного порицания действий (бездействия) судьи, замечание и выговор - в форме письменного порицания действий (бездействия) судьи.
Срок действия предупреждения составляет шесть месяцев, замечания - девять месяцев, выговора - двенадцать месяцев.
Досрочное освобождение судьи от занимаемой должности за совершение дисциплинарного проступка может налагаться на судью в исключительных случаях как крайняя мера дисциплинарного взыскания за нарушение судьей требований безупречности, подтвержденное решением Дисциплинарной комиссии при Совете судей. Указанное решение Дисциплинарной комиссии при Совете судей может быть обжаловано в суд. Однако по всем другим видам дисциплинарного взыскания Решения Дисциплинарной комиссии при Совете судей обжалованию не подлежат.
Подробнее о Дисциплинарной комиссии.
Статус Дисциплинарной комиссии при Совете судей КР установлен статьей 95 Конституции КР. В реализацию данной статьи был принят Закон КР «О Дисциплинарной комиссии при Совете судей Кыргызской Республики» от 28 июля 2017 года № 147.
В соответствии с нормами указанного закона Дисциплинарная комиссия является независимым коллегиальным органом, созданным в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики.
Согласно части 1 статьи 4 Закона, Дисциплинарная комиссия состоит из 9 членов и формируется Президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей Кыргызской Республики (далее - Совет судей) по одной трети состава комиссии соответственно. Президент, Жогорку Кенеш и Совет судей представляют по 3 члена Дисциплинарной комиссии с учетом требований гендерного представительства. Указанная норма в законе вытекает из поправок к Конституции, принятой на референдуме в 2016 году, где определены органы, формирующие дисциплинарную комиссию.
Также часть 3 этой же статьи Закона установила ограничения для тех, кто не может входить в состав Дисциплинарной комиссии. Это председатели, заместители председателей Верховного суда, Конституционной палаты Верховного суда и местных судов, депутаты Жогорку Кенеша, прокуроры, сотрудники правоохранительных органов, адвокаты, члены Совета судей и Совета по отбору судей Кыргызской Республики. Данное ограничение понятно за исключением ограничения для адвокатов, которые в свою очередь не являются государственными служащими ни правоохранительных органов, ни судебной системы, ни парламента. На мой взгляд, наоборот, включение не только адвокатов, но и практикующих юристов, представителей гражданского общества с юридическим образованием и соответствующей квалификацией, способствовало бы более эффективной работе комиссии, поскольку в отличие от других они независимы.
Полномочия Дисциплинарной комиссии:
1) рассматривает вопросы о дисциплинарной ответственности судей;
2) налагает дисциплинарные взыскания на судей за совершение ими дисциплинарного проступка;
3) дает согласие на привлечение судьи к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;
4) дает согласие на временное отстранение судьи от должности в случае дачи согласия на привлечение его к уголовной ответственности (привлечение в качестве обвиняемого);
5) вносит предложение Президенту Кыргызской Республики (далее - Президент) о досрочном освобождении от занимаемой должности судьи Верховного суда Кыргызской Республики (далее - Верховный суд), Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики (далее - Конституционная палата Верховного суда) для последующего внесения представления в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики (далее - Жогорку Кенеш) и судьи местного суда в случае нарушения ими требований безупречности.
Итак, указанный закон о Дисциплинарной комиссии раскрывает следующие вопросы:
1) как формируется Дисциплинарная комиссия, требования, предъявляемые к кандидатам;
2) полномочия членов Дисциплинарной комиссии;
3) кто может подать жалобу на судью;
4) общие требования, предъявляемые к форме и содержанию обращения
5) процедура рассмотрения жалобы и ее сроки;
6) содержание решения Дисциплинарной комиссии, порядок его обжалования
7) порядок снятия дисциплинарного взыскания.
Рассмотрим самые важные вопросы, регулируемые данным законом
Кто может обращаться в Дисциплинарную комиссию?
В Дисциплинарную комиссию могут обращаться:
1) физические и юридические лица (обращаются в форме жалобы);
2) государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица (обращаются в форме представления);
3) председатели судов Кыргызской Республики;
4) с представлением о даче согласия на привлечение судьи к уголовной ответственности обращается Генеральный прокурор Кыргызской Республики, к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, - соответствующие государственные органы.
Как можно обратиться в Дисциплинарную комиссию при Совете судей?
Требования, предъявляемые к форме и содержанию обращения.
Обращение должно содержать:
1) фамилию, имя, отчество автора обращения, наименование юридического лица, государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц, их адреса, номер телефона - при наличии;
2) фамилию судьи, в отношении которого подано обращение;
3) дату и место совершения действий, описанных в обращении;
4) краткое описание обстоятельств дисциплинарного проступка (преступления, административного правонарушения, налагаемого в судебном порядке);
5) доказательства, свидетельствующие о совершении судьей дисциплинарного проступка (преступления, административного правонарушения, налагаемого в судебном порядке), - при их наличии;
6) дату и подпись автора обращения.
Дисциплинарная комиссия возвращает обращение без рассмотрения по существу в случае:
1) если оно не соответствует требованиям, предусмотренным выше;
2) отзыва обращения;
3) если в нем обжалуется судебный акт;
4) если содержащееся в нем требование не входит в полномочия Дисциплинарной комиссии;
5) если ранее оно рассматривалось и не содержит новых доводов.
Обращаю внимание, что среди требований, выставленных законом к форме и содержанию к обращению отсутствует требование по отмене решения судьи вышестоящими судебными инстанциями, следовательно, заявители могут обращаться в любом случае, если считают, что судьей нарушена законность при отправлении им правосудия и в случае нарушения положений Кодекса чести судьи. Более того, требование о предоставлении доказательств о совершении судьей дисциплинарного проступка не выставлено законом жестко, поскольку есть оговорка «при их наличии».
Процедура рассмотрения обращения
1) Обращения подаются в секретариат Дисциплинарной комиссии. Обращения регистрируются не позднее следующего рабочего дня и передаются председателю Дисциплинарной комиссии.
2) Председатель Дисциплинарной комиссии передает обращение одному из членов Комиссии для проведения проверки.
3) В случае отсутствия оснований для возврата обращения член Дисциплинарной комиссии по поручению председателя проводит служебное расследование не позднее 30 календарных дней со дня поступления к нему материалов. Этот срок не включает в себя период, в течение которого судья, в отношении которого подано обращение, отсутствовал по уважительной причине.
4) По итогам служебного расследования член Дисциплинарной комиссии представляет на рассмотрение Дисциплинарной комиссии справку о наличии или отсутствии состава дисциплинарного проступка. Служебное расследование включает в себя:
- опрос и истребование объяснений или других доказательств у судьи, в отношении которого подано обращение;
- исследование материалов дела, рассматриваемого судьей, если обращение подано на действия или бездействие судьи, допущенные им при рассмотрении конкретного дела;
- любые другие действия по сбору полной информации о причинах и обстоятельствах, послуживших основанием для подачи обращения.
5) Обращение рассматривается Дисциплинарной комиссией не позднее 30 календарных дней со дня окончания служебного расследования.
6) Заседания Дисциплинарной комиссии проводятся открыто, за исключением случаев, когда судья, в отношении которого подано обращение, ходатайствует о рассмотрении дела в закрытом заседании.
7) Судья, в отношении которого подано обращение, и лицо, подавшее обращение, извещаются о дне и месте заседания. Их неявка по неуважительным причинам не препятствует рассмотрению обращения.
8) По итогам рассмотрения обращения Дисциплинарной комиссией принимается решение.
9) В случае дачи согласия на привлечение судьи к уголовной ответственности (привлечение в качестве обвиняемого) Дисциплинарная комиссия вносит предложение о временном отстранении его от должности судьи Верховного суда, Конституционной палаты Верховного суда Президенту для последующего внесения предложения в Жогорку Кенеш, местного суда – Президенту.
Дисциплинарная комиссия по итогам рассмотрения обращения отказывает в привлечении судьи к дисциплинарной ответственности в случаях:
1) истечения срока привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, предусмотренного статьей 17 настоящего Закона;
2) отсутствия оснований для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности.
Согласно данным официального сайта Верховного суда КР (http://jogorku.sot.kg), Дисциплинарная комиссия начала свою работу 17 октября 2017 года, когда состоялось первое заседание Дисциплинарной комиссии при Совете судей Кыргызской Республики, на котором были избраны ее Председатель и заместитель председателя. Однако более никакой информации о работе данной комиссии нет. Официального сайта у Дисциплинарной комиссии нет, более того за последний год даже официальный сайт Совета судей не работает (http://sskr.kg/), при этом гиперссылка на этот сайт выложена на официальном сайте Верховного суда на главной странице. Считаю, что как Совет судей, так и Дисциплинарная комиссия при нем работают закрыто для общества. Неизвестно сколько до сегодняшнего дня потупило жалоб на судей, на каких судей поступили жалобы, каковы результаты рассмотрения данных жалоб. Единственный источник, который иногда освещает работу Дисциплинарной комиссии – это Институт общественного анализа, руководителем которого является Рита Карасартова. На сайте этой организации можно найти одну статью о том, кого привлекала либо не привлекла к ответственности Дисциплинарная комиссия (http://www.koom.kg/index.php?act=material&id=4194). Однако этого недостаточно, такие органы, чей статус установлен Конституцией КР и являющиеся общественно-значимыми – должны освещать свою работы, быть открыты и прозрачны для граждан, юридических лиц, государственных органов и международных организаций. После начала своей работы Дисциплинарная комиссия должны была разработать и принять Регламент своей работы либо Положение, которое детально регулировало бы процедуры наложения дисциплинарного взыскания и сроки. Однако ввиду отсутствия сайта Комиссии и другой информации в интернете, а также информационно-правовых системах Токтом и ЦБР Мин.юста, доступа к этому документу нет.
3. Предложения по повышению эффективности дисциплинарного производства, которые могут способствовать демонтажу коррупции и реформе судебной системы
1. Увеличить состав Дисциплинарной комиссии до не менее чем 19 членов.
2. Квоты для Президента, Жогорку Кенеша, Совету судей оставить как и раньше - по 3 кандидата. Остальную квоту предоставить гражданскому сектору, при этом квота гражданского сектора должна составлять не менее половины состава комиссии. Хорошим вариантом было бы предусмотреть возможность на начальном этапе включать в комиссию иностранных специалистов с правом совещательного голоса.
3. Кандидаты в члены Дисциплинарной комиссии в случае их избрания, обязаны покинуть предыдущее место работы. Если направляется действующий судья, он также должен оставить свою прежнюю работу. Соответственно, члены Дисциплинарной комиссии не могут параллельно заниматься другой работой, за исключением научной и преподавательской. Члены Дисциплинарной комиссии не должны быть далее связаны с органами, которые их выдвинули.
4. Дисциплинарная комиссия не рассматривает и не пересматривает уголовные, гражданские, административные и экономические дела и не отменяет их. В то же время необходимо предусмотреть, что если комиссия установит, что при рассмотрении каких-либо дел, суд допустил нарушения (в том числе и Верховный суд и Конституционная палата), и был необъективен, то это будет основанием для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам. Отсюда следует, что Дисциплинарная комиссия правомочно истребовать любое дело, которое было предметом рассмотрения Верховного суда и Конституционной палаты.
5. Обязать Дисциплинарную комиссию и Совет судей КР обеспечить прозрачность и подотчетность работы Дисциплинарной комиссии обществу. Это включает в себя запуск и обновление официального сайта, выпуск ежемесячного информационного бюллетеня либо вестника, периодические пресс-релизы в СМИ о поступивших жалобах и результатах их рассмотрения, дни открытых дверей и т.д.