г. Бишкек, 8 сентября 2022 года
Настоящий анализ открыт для государственных, правоохранительных, судебных органов, органов местного самоуправления, международных, неправительственных, правозащитных организаций, СМИ, гражданских активистов, практикующих юристов, студентов учебных заведений, а также всех иных заинтересованных лиц.
В связи с высокой важностью положений проекта конституционного Закона Кыргызской Республики «О Народном курултае», а также во избежание некорректного цитирования, способного привести к неверному понимаю содержания настоящей работы, при использовании анализа следует указывать ссылку на ОФ «Правовая Клиника «Адилет» (http://www.adilet.kg/).
Проект Закона размещен на официальном сайте Президента Кыргызской Республики, инициатором проекта постановления КР выступает Президент Кыргызской Республики.
Согласно части 2 статьи 22 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», общественное обсуждение проекта нормативного правового акта обеспечивается нормотворческим органом путем принятия, рассмотрения и обобщения предложений, поступающих от участников общественного обсуждения. По результатам общественного обсуждения нормотворческий орган подготавливает итоговую информацию о поступивших предложениях с обоснованием причин включения либо не включения их в проект нормативного правового акта. Итоговая информация отражается в справке-обосновании к проекту нормативного правового акта.
В реализацию статьи 22 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», ОФ «Правовая Клиника «Адилет» были подготовлены предложения и замечания к вышеуказанному проекту постановления Кабинета Министров КР:
По проекту конституционного Закона Кыргызской Республики
«О Народном курултае» (далее – проект Закона).
Успешная реализация конституционной реформы требует не только пересмотра всего законодательного массива Кыргызской Республики в целях приведения в соответствие с новой редакцией Конституции, но и требует разработать совершенно новые законы, вытекающие из новшеств Конституции.
Одним из таких ярких примеров является введение института Народного Курултая - общественно-представительного собрания, которое как совещательное, наблюдательное собрание дает рекомендации по направлениям общественного развития (часть 1 статьи 7 Конституции КР).
Согласно части 2 статьи 7 Конституции Кыргызской Республики организация и порядок деятельности Народного Курултая определяются Конституцией и конституционным законом.
Так, согласно справке-обоснования к проекту Закона Кыргызской Республики «О Конституции Кыргызской Республики («https://kabar.kg/news/proekt-novoi-konstitutcii-kr-vynesen-na-obshchestvennoe-obsuzhdenie/»):
«Законопроектом предлагается установление высшего совещательного, консультативного и координирующего органа народовластия в форме Народного Курултая (статья 7 Конституции).
Народный Курултай осуществляет свою работу во взаимодействии с Президентом, Жогорку Кенешем, государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами.
Народный Курултай в числе своих полномочий наделяется правом заслушивать отчеты Торага Народного Курултая, Президента, Торага Жогорку Кенеша, вносить предложения о несоответствии занимаемой должности должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления.
Порядок формирования, а также организация и деятельность Народного Курултая предполагается регулировать Конституцией и конституционным законом.».
Преамбула законопроекта содержит нормы права, содержащие предмет регулирования конституционного Закона. Учитывая, что в соответствии с частью 2 статьи 12 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» включение нормативных предписаний в преамбулу не допускается, предлагаем абзац второй преамбулы исключить и отразить его в статье 1 проекта конституционного Закона, устанавливающей предмет регулирования Закона.
В абзаце втором статьи 3 проекта конституционного Закона предлагается определить понятие Совета старейшин– консультативно-совещательный орган Народного Курултая.
При этом в статье 17 проекта конституционного Закона предлагается установить, что Совет старейшин Народного Курултая действует как совещательный орган на общественных началах. Статус Совета старейшин Народного Курултая определяется регламентом.
При этом далее по тексту проекта конституционного Закона Совет старейшин ни в одной статье не используется, единственная отсылочная норма в статье 17 проекта, указывающая, что статус Совета старейшин определяется регламентом, порождает ряд вопросов, начиная – как и кем создается данный орган, каковы его полномочия, для чего он нужен?
В этой связи предлагаем проанализировать необходимость создания Совета старейшин и установить его полномочия и функции в конституционном Законе.
В абзаце четвертом статьи 3 проекта конституционного Закона предлагается дать определение «народного курултая местного сообщества».
Вместе с тем в статье 2 проекта конституционного Закона используется словосочетание «курултаи местных сообществ», в названиях главы 2 и статьи 5 - «курултай местного сообщества».
В абзацах пятом и шестом статьи 3 проекта Закона предлагается дать определение таким понятиям как «местное сообщество - население, постоянно проживающее на территории айылного аймака, города, района или области, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения через свои представительные, исполнительные и другие органы местного самоуправления» и «член местного сообщества - гражданин Кыргызской Республики, постоянно проживающий на территории местного сообщества и связанный с ним взаимными обязательствами. Гражданин Кыргызской Республики, не проживающий на территории местного сообщества, но имеющий на данной территории на праве собственности недвижимое имущество, уплачивающий налоги в местный бюджет и заявивший о своем желании участвовать в делах местного сообщества, может быть его членом.».
Однако следует отметить, что в Законе КР «О выборах депутатов местных кенешей» используются аналогичныетермины в другом значении:
«местное сообщество - граждане Кыргызской Республики, постоянно проживающие на территории соответствующей административно-территориальной единицы (айылного аймака, города), объединенные общими интересами в самостоятельном решении под свою ответственность вопросов местного значения;
член местного сообщества - гражданин Кыргызской Республики, постоянно проживающий на территории соответствующего айылного аймака, города и связанный с местным сообществом общими интересами в решении вопросов местного значения. Членство избирателя в местном сообществе определяется отметкой о регистрации места жительства в паспорте гражданина;».
Учитывая замечания к абзацам четвертому-шестому статьи 3 проекта конституционного Закона, в целях недопущения разночтений в нормативном правовом документе, предлагаем использовать один и тот же термин в тексте проекта конституционного закона. Кроме того в целях недопущения наличия противоречий в законодательстве КР, необходимо доработать используемые в конституционном Законе термины либо внести соответствующие изменений в других законах. Поскольку в соответствии с частью 2 статьи 24 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями.
Абзацами седьмым и восьмым части 1 статьи 6 проекта конституционного Закон предлагается установить полномочия курултая местного сообщества по:
– установлению основных правил и мер по охране общественного порядка, соблюдению экологических и санитарных требований, организации празднеств, религиозных обрядов, различных публичных мероприятий и других мероприятий, которые могут повлиять на состояние жизнедеятельности местного сообщества;
– установлению обязательных норм по несению общественной службы членами местного сообщества в чрезвычайных ситуациях и других условиях, требующих мобилизации сил и средств местного сообщества в общественных интересах.
Следует отметить, что вышеперечисленные полномочия обладают характеристиками нормативного правового акта, в которых устанавливаются нормы права, обязательные для исполнения. Вместе с тем курултай местного сообщества не является нормотворческим субъектом, имеющим право принимать нормативный правовой акт. Решения курултая местного сообщества носят рекомендательный характер (часть 2 статьи 6 проекта конституционного Закона).
Кроме того, данные полномочия относятся к вопросам местного значения органов местного самоуправления в соответствии с Законом КР «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления».
В этой связи считаем необходимым, абзацы седьмой и восьмой части 1 статьи 6 проекта конституционного Закона исключить.
Статьей 13 проекта конституционного Закона, предлагается установить, что решения курултая местного сообщества, противоречащие законодательству, могут быть обжалованы в суде.
Вместе с тем следует отметить, что в части 2 статьи 6 проекта предлагается определить, что решения курултая местного сообщества носят рекомендательный характер.
При этом, обращаем внимание на то, что в соответствии со статьей 3 Административного процессуального кодекса КР административный акт - это акт административного органа или его должностного лица, одновременно:
а) обладающий публично-правовым и индивидуально-определенным характером;
б) имеющий внешнее воздействие, т.е. не имеющий внутриведомственный характер;
в) влекущий правовые последствия, т.е. устанавливающий, изменяющий, прекращающий права и обязанности для заявителя и (или) заинтересованного лица.
Поскольку решения курултая местного сообщества не являются административным актом, и носят рекомендательный характер, статью 13 проекта необходимо исключить.
Статья 16 проекта конституционного Закона,предлагающая установить порядок законодательной инициативы Народного Курултая, содержит много отсылочных норм не раскрывает особенности процедурыразработки и продвижения законопроектов, инициируемых Народным Курултаем.
Кроме того, необходимо выстроить четкую схему инициирования законопроектов во взаимосвязи со всеми субъектами законодательной инициативы, установленными статьей 85 Конституции КР.
Следует еще раз подчеркнуть, что выработка основополагающих правил разработки и продвижения проектов нормативных правовых актов, инициируемых субъектами законодательной инициативы, установленными статьей 85 Конституции Кыргызской Республики, в базовых законах КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» и О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, требует параллельного отражения в конституционном Законе «О Народном Курултае КР», с учетом особенностей полномочий Народного Курултая.
Наличие дискреционных полномочий.
По части 5 статьи 8 проекта, предлагающейустановить, что делегаты на курултай области, города Бишкек избираются на курултаях районов и городов, входящих в их состав, согласно установленной норме представительства, отмечаем следующее.
Устанавливаемые отдельные формулировки норм права носят расплывчатый характер, что способствует в правоприменительной практике проявлению коррупционных нарушений, так как предоставляют соответствующим субъектам дискреционные полномочия. Так, словосочетания «согласно установленной норме представительства» (часть 5 статьи 8), «как правило» (часть 6 статьи 11, часть 1 статьи 12), «в исключительных случаях» (часть 7 статьи 11), могутпривести к наличию дискреционных полномочий должностного лица при осуществлении вверенных полномочий.
Дополнительно отмечаем, что часть 4 статьи 10 проекта конституционного Закона требуют тщательного анализа и доработки ввиду того, что учет национального, возрастного и гендерного баланса и иных особенностей своей территории при избрании делегатов на курултай требует установления в конституционном Законе конкретных механизмов соблюдения перечисленных норм, позволяющих отобрать соответствующих делегатов.
Положения пункта 5 части 4 статьи 14 проекта, устанавливающие приоритет общества «Кыргыз эл биримдиги» и Ассамблеи народов Кыргызстана, являются дискриминирующими по отношению к другим обществам. В связи с чем, необходимо исключить вышеуказанные организации в пункте 5 части 4 статьи 14проекта.
Справка-обоснования к законопроекту.
Вынуждены отметить, что справка-обоснования к законопроекту абсолютно не соответствует требованиямстатьи 25 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». Так, вышеотмеченный документ следует дополнить нижеследующей информацией:
цели и задачи, которые предположительно будут достигнуты или решены в результате принятия нормативного правового акта;
анализ нормативной правовой базы, действующей на момент разработки проекта нормативного правового акта, сведения о мониторинге и оценке законодательства, действующего в данной сфере общественных отношений;
прогнозы возможных социальных, экономических, правовых, правозащитных, гендерных, экологических, коррупционных последствий действия принимаемого нормативного правового акта;
информация о результатах общественного обсуждения в случае, когда оно должно быть проведено;
анализ соответствия проекта нормативного правового акта законодательству;
результаты консультаций и обсуждений с соответствующими ассоциациями, союзами органов местного самоуправления, если проект нормативного правового акта непосредственно затрагивает интересы местных сообществ и органов местного самоуправления;
наличие источников его финансирования.
Наличие бланкетных и (или) отсылочных положений проекта закона.
Как уже было отмечено выше проект конституционного Закона содержит множество отсылочных положений.
Так, статья 22 проекта содержит ряд поручений Кабинету Министров:
– определить финансовую потребность по проведению и организации курултаев местных сообществ и Народного Курултая и решить вопрос их выделения;
– привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом;
– принять нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию настоящего Закона;
– представить в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики предложения по приведению законодательных актов Кыргызской Республики в соответствие с настоящим Законом.
Вместе с тем все вышеуказанные мероприятия в соответствии с установленными Законом КР «О нормативных правовых актах КР» нормотворческими процедурами должны быть проведены до принятия конституционного закона (статья 24 и 25 Закона «О НПА»).
ВЫВОДЫ:
Участие граждан в управлении делами общества и государства создает условия для утверждения всех прав человека и играет важнейшую роль в поощрении демократии, верховенстве права, социальной интеграции и экономическом развитии.
Кроме того, право на участие требует создания таких условий, в которых высоко ценятся и принимаются во внимание работа и вклад всех членов общества, поддерживается и поощряется их участие, а также обеспечивается расширение их возможностей и наличие у них знаний и потенциала, необходимых для отстаивания иосуществления ими своих прав.
В этой связи, определение роли и места Народного Курултая в установлении конструктивного диалога между властью и народом требует выстраивания в конституционном Законе четкой системы созыва, порядка проведения и деятельности данного общественно-представительного собрания, призванного обеспечить двустороннюю коммуникацию, построенную на взаимных интересах, не подменяя полномочия других ветвей власти.