АНАЛИЗ
проекта Закона КР «О праве на доступ к информации»
(опубликован на Едином портале общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Кыргызской Республики
http://koomtalkuu.gov.kg 14 марта 2022 года)
г. Бишкек, 20 сентября 2022 года
Настоящий анализ открыт для государственных, правоохранительных, судебных органов, органов местного самоуправления, международных, неправительственных, правозащитных организаций, СМИ, гражданских активистов, практикующих юристов, студентов учебных заведений, а также всех иных заинтересованных лиц.В связи с высокой важностью положений проекта Закона КР «О праве на доступ к информации», а также во избежание некорректного цитирования, способного привести к неверному понимаю содержания настоящей работы, при использовании анализа следует указывать ссылку на ОФ «Правовая Клиника «Адилет» (http://www.adilet.kg/).
14 марта 2022 года на Едином портале общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Кыргызской Республики (http://koomtalkuu.gov.kg) был опубликован проект Закона КР «О праве на доступ к информации». В качестве инициатора проекта Закона выступает Министерство юстиции Кыргызской Республики.
Согласно части 2 статьи 22 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», общественное обсуждение проекта нормативного правового акта обеспечивается нормотворческим органом путем принятия, рассмотрения и обобщения предложений, поступающих от участников общественного обсуждения. По результатам общественного обсуждения нормотворческий орган подготавливает итоговую информацию о поступивших предложениях с обоснованием причин включения либо не включения их в проект нормативного правового акта. Итоговая информация отражается в справке-обосновании к проекту нормативного правового акта.
В реализацию статьи 22 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», ОФ «Правовая Клиника «Адилет» были подготовлены предложения и замечания к вышеуказанному проекту постановления Кабинета Министров КР:
Проект Закона КР «О праве на доступ к информации»
1. Проект Закона КР «О праве на доступ к информации» (далее - проект Закона) находился на общественном обсуждении до 13 апреля 2022 года.
В настоящее время законопроект находится на рассмотрении Администрации Президента КР.
Проект Закона включает в себя положения законов КР «О гарантиях и свободе доступа к информации» и «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления КР.
Как указано в справке-обоснования проект Закона Кыргызской Республики:
- подготовлен в рамках масштабной инвентаризации законодательства Кыргызской Республики, проводимой на основании Указа Президента Кыргызской Республики «О проведении инвентаризации законодательства Кыргызской Республики» от 8 февраля 2021 года № 26 и распоряжения Правительства Кыргызской Республики от 10 марта 2021 года № 55-р;
- разработан в целях обеспечения реализации и защиты права каждого на свободу информации, в том числе на доступ к информации, находящейся в ведении субъектов государственного сектора, других обладателей информации, определенных этим Законом, и достижение максимальной информационной открытости, гласности, прозрачности в их деятельности, а также создание возможностей для повышения их подотчетности, борьбы с коррупцией, осуществления общественностью контроля над выполнением ими общественно-правовых обязанностей и др.
2. Пунктом 9 статьи 3 проекта Закона КР предлагается определить понятие «сайт», под которым понимается несколько логически связанных между собой веб-страниц, совокупность информации, доступ к которой осуществляется посредством сети Интернет, администрируемых субъектами государственного и негосударственного сектора.
В тоже время, согласно нормам статьи 2 Закона КР «О защите от недостоверной (ложной) информации», под термином «сайт в интернет-пространстве Кыргызской Республики» понимается место в сети Интернет, представляющее собой совокупность информации, которая доступна из интернет-пространства Кыргызской Республики.
В связи с чем, в целях исключения коллизий между нормативными правовыми актами КР, имеющими одинаковую юридическую силу, и недопонимания в правоприменительной практике, полагаем целесообразным унифицировать термин «Сайт».
3. В целях исключения неясностей в правоприменительной практике, в пункте 6 части 1 статьи 4 проекта Закона предлагаем определить, что понимается под термином «юридическая ответственность» за нарушение законодательства о доступе к информации.
4. Пунктом 6 частью 1 статьи 5 проекта Закона предлагается установить, что обеспечение права на доступ к информации основывается в том числе, на принципе соблюдения прав и законных интересов физических и юридических лиц.
При этом, обращаем внимание, что пунктом 8 статьи 3 проекта Закона КР определено, что пользователи информации являются физические или юридические лица, объединения физических лиц без статуса юридического лица, запрашивающие и (или) использующие информацию, кроме субъектов государственного сектора.
Таким образом, исходя из положений вышеуказанных статей проекта Закона КР, предлагаем определить единообразный перечень субъектов, имеющих гарантию на доступ к информации.
5. Вместе с тем вызывает определенную обеспокоенность статья 8 проекта Закона, предлагающая установить ограничение права на доступ к информации.
1) Частью 1 статьи 8 проекта Закона предлагается процитировать нормы статьи 23 Конституции КР и установить, что право на доступ к информации может быть ограничено только законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц.
При этом частью 2 статьи 8 проекта Закона положения части 1 статьи 8 проекта Закона расширяются дополнительными условиями, что противоречит статье 23 Конституции, уже установившей условия и случаи ограничения прав и свобод человека.
Таким образом часть 2 статьи 8 проекта Закона вступает в противоречие с нормами статьи 23 Конституции и части 1 этой же статьи проекта Закона.
Частью 5 статьи 8 проекта Закона предлагается установить, что информация с ограниченным доступом должна предоставляться обладателем информации, если он правомерно обнародовал ее ранее либо нет законных оснований для ограничения в доступе к такой информации, которые существовали ранее.
Следует отметить, что вышеуказанное положение не соотносится с частью 1 статьи 8 проекта Закона, уже определяющей ограничение доступа к информации на основании закона. То есть обладатель информации имеет право не предоставлять информацию, если только она ограничена законом.
Аналогичное замечание по части 8 статьи 8 проекта Закона предлагающей установить, что информация, которая уже находится в открытом доступе, не подлежит засекречиванию, несмотря на любые ограничения, которые к ней применяются. Кроме того, механизмы засекречивания информации регламентируются Законом КР «О защите государственных секретов КР».
2) Частью 2 статьи 8 проекта Закона предлагается заложить положения, предусматривающие перечень условий, при которых может быть ограничен доступ к информации (1) исключительно в указанных в части 1 настоящей статьи целях, а также для предупреждения разглашения информации, полученной конфиденциально, или для поддержания авторитета и беспристрастности правосудия; 2) разглашение информации может нанести существенный вред этим целям и общественным интересам; 3) вред от обнародования такой информации преобладает над общественным интересом.).
В связи с чем, следует отметить, что право на доступ к информации это гарантированное статьей 33 Конституцией право (каждому гарантируется доступ к информации, находящейся в ведении государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Порядок предоставления информации определяется законом.).
При этом, нормами части 2 статьи 23 Конституции установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Конституцией и законами в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц. Такие ограничения могут быть введены также с учетом особенностей военной или иной государственной службы. Вводимые ограничения должны быть соразмерными указанным целям.
Таким образом, положения части 2 статьи 8 проекта Закона выходят за рамки норм вышеуказанной статьи Конституции.
3) Частью 3 статьи 8 предлагается установить, что ограничение доступа устанавливается по отношению к информации:
1) о государственных секретах, определенных законом о защите государственных секретов;
2) персонального характера, определенного законом об информации персонального характера;
3) об оперативно-розыскной деятельности, о производстве по уголовному делу в случаях, установленных законом;
4) содержащей охраняемую законом тайну (коммерческую, банковскую, нотариальную, врачебную, адвокатскую и другую).
Обращаем внимание, что согласно части 2 статьи 13 Закона КР «Об электронном управлении» кконфиденциальной информации относятся сведения:
1) о частной жизни человека;
2) о содержании переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных, электронных и иных сообщений;
3) составляющие коммерческую тайну;
4) о материалах предварительного расследования, иные сведения, доступ к которым ограничивается в соответствии с процессуальным законодательством;
5) составляющие налоговую, банковскую, медицинскую, адвокатскую, журналистскую тайну, тайну усыновления и тайну страхования, иную профессиональную тайну;
6) иные сведения в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.
Таким образом, исходя из содержания положения части 3 ограничение доступа к информации устанавливается в отношении «конфиденциальной информации». Следовательно, данное положение не является предметом регулирования проекта Закона, поскольку оно уже регламентировано нормами иных соответствующих законов. В связи с чем, а также в целях недопущения коллизий в законодательстве Кыргызской Республики, предлагаем часть 3 исключить.
4) Частью 8 статьи 8 предлагается установить, что информация, которая уже находится в открытом доступе, не подлежит засекречиванию, несмотря на любые ограничения, которые к ней применяются.
Данное положение предлагаем исключить, поскольку оно вступает в противоречие с требованиями норм статьи 11 Закона КР «О защите государственных секретов Кыргызской Республики», согласно которой, не подлежат засекречиванию сведения:
1) о стихийных бедствиях и чрезвычайных происшествиях, угрожающих безопасности и здоровью граждан;
2) о катастрофах и их последствиях;
3) о положении дел в экологии, использовании природных ресурсов, здравоохранении, санитарии, культуре, сельском хозяйстве, образовании, торговле и обеспечении правопорядка;
4) о фактах нарушения законности государственными органами, органами местного самоуправления и организациями, их должностными лицами;
5) о фактах, посягающих на права и законные интересы граждан, а также создающих угрозу их личной безопасности.».
Таким образом, с учетом вышеизложенного, статья 8 проекта Закона КР в целях не допущения противоречий с Конституцией и законодательством Кыргызской Республики нуждается в тщательной доработке в целом.
6. Частью 13 статьи 9 проекта Закона КР предлагается установить, что в том числе, иная информация, представляющая общественный интерес, не подлежит ограничению доступа.
Данная редакция нуждается в доработке, так как предлагаемая формулировка носит расплывчатый характер и представляет субъектам правоприменения широкие дискреционные полномочия по-своему усмотрению толковать ту или иную ситуацию. Что является потенциально коррупционной нормой.
7. Подпунктом а) пунктом 2) части 1 статьи 11 проекта Закона КР предлагается установить, что юридические лица, занимающие господствующее положение на рынке товаров и услуг, обладающие специальным или исключительным правом либо естественной монополией, - в части предоставления доступа к информации, касающейся условий предложения товаров и услуг, цен на них и изменений в названных условиях и ценах, также являются обладателями информации.
С учетом требований статьи 11 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», согласно которым, текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка и юридической терминологии, не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, эпитетов, метафор, сокращение слов, при изложении норм права следует избегать чрезмерно обобщенных либо чрезмерно детализированных формулировок, термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными, предлагаем переработать редакцию подпункта а) пунктом 2) части 1 статьи 11 проекта Закона КР.
Аналогичные предложения по части 5 статьи 16 (разумную помощь), по пункту 2 части 4 статьи 18 (однозначно допустимо в соответствии с характером запроса), пункту 3 части 1 статьи 21 (существенно совпадает с информацией), части 2 статьи 24 (важнейшим направлениям деятельности), части 2 статьи 25 (если это оправдано целью издания),
8. Частью 2 статьи 15 проекта Закона КР предлагается определить, что в случае если устный ответ на устный запрос не носит исчерпывающего для заявителя характера, ему разъясняются порядок направления письменных запросов, а также другие способы получения информации в соответствии с положениями настоящего Закона.
В целях исключения неясностей в правоприменительной практике, предлагаем конкретизировать ссылки статей Закона.
9. Абзацем третьим части 2 статьи 17 проекта Закона КР предлагается установить, что в случае если запрос перенаправляется к другому обладателю информации, отсчет срока начинается со дня получения запроса этим обладателем информации.
Данное положение, предлагаем доработать поскольку не урегулирован вопрос в течение какого времени запрос должен быть перенаправлен соответствующему обладателю информации.
10. Положением абзаца первого части 2 статьи 20 проекта Закона КР установлено, что для запросов о предоставлении информации, которые требуют копирования документов и материалов или их частей в объеме, превышающем пятнадцать страниц, можетвзиматься плата, не превышающая себестоимости копировальных услуг.
Следует отметить, что подзаконным актом (постановление Правительства КР от 3 июня 2014 года №303), в целях повышения качества и доступности государственных услуг, оказываемых гражданам и юридическим лицам государственными органами Кыргызской Республики утверждены стандарты государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам государственными органами, их структурными подразделениями и подведомственными учреждениями. Данные стандарты содержат такие критерии как наименование государственного органа (учреждения), предоставляющего услугу, получатели государственной услуги, правовые основания получения государственной услуги, конечный результат предоставляемой государственной услуги, условия предоставления государственной услуги, срок предоставления государственной услуги, стоимость и прочее.
Таким образом, установление дополнительной платы, в случае объёмного документа за получение информации будет противоречить нормам вышеуказанного постановления, поскольку, исходя из содержания данного постановления, ряд услуг оказывается государственными органами на бесплатной основе независимо от объема предоставляемой информации.
Кроме того, использование формулировки «может взыматься оплата» влечет за собой коррупционный фактор, так как предоставляет субъекту правоприменения по своему усмотрению, не руководствуясь четкими правилами толковать ту или иную ситуацию. То есть могут взымать, а могут и не взымать плату при предоставлении информации на документах свыше 15 страниц.
Далее, прилагаемые документы к законопроекту не содержат каких-либо статистических данных, в соответствии с которыми инициатор пришел к выводу, что «предоставление информации более чем на 15 страницах потребуют дополнительной оплаты».
11. В пункте 9 части 1 статьи 23, в целях исключения пробелов и неясностей в законодательстве КР и правоприменительной практике, при указании ссылки на порядок, установленный законодательством, предлагаем конкретизировать его область.
Аналогичное предложение по пункту 3 части 1 (определенных законодательством) и части 2 статьи 39 (установленных законодательством), пункту 4 части 1 статьи 40 (установленный законодательством), части 1 статьи 43 (в соответствии с законодательством),
12. В целях использования литературного языка и юридической терминологии в законодательстве КР, предлагаем в частях 3 и 4 статьи 32, части 1 статьи 36 слово «неделю» в различных падежах заменить соответствующим количеством рабочих дней.
ВЫВОДЫ
Проект Закона КР «О праве на доступ к информации» необходимо тщательно доработать ввиду:
– не допущения нарушения основополагающих конституционных принципов, устанавливающих, что любое ограничение в доступе к информации должно способствовать достижению выполнения принципа соразмерности вводимых ограничений;
– внутренних противоречий в законопроекте и явных противоречий с действующим законодательством Кыргызской Республики.