Общественный Фонд
«Правовая Клиника «Адилет»

0 31265-35-13

Анализ системы регистрации граждан Кыргызской Республики по месту жительства и месту пребывания

18.08.2013 Аналитика

ПРЕДИСЛОВИЕ

Свободное передвижение по стране и миру – это и потребность, и необходимость. Более того – это одно из условий развития человека, общества, культуры, государства.

Согласно Всеобщей декларации прав человека (1948г.) все люди имеют право на признание достоинства и определённых неотъемлемых прав, которые являются "основой свободы, справедливости и всеобщего мира". Свобода передвижения - составляющая "свободы человека", одно из наиболее основных прав.

Свободное передвижение может казаться внешне весьма незначительным и банальным правом человека, на самом деле оно является одним из наиболее фундаментальных прав, которое во многих странах мира, в случае его нарушения, ведёт к многочисленным проблемам и страданиям.

Право на свободное передвижение или отказ в нём в пределах национальных или международных границ ущемляет такие основные права человека, как обладание основным правом на брак и семейную жизнь, получение работы, образования, которое могло бы в конечном итоге улучшить качество жизни.

Реализация прав на свободу передвижения  в Кыргызской Республике  имеет ограничения, прежде всего, системой регистрации по месту жительства и месту пребывания. Данная система  досталась нам в наследство от Советского Союза и  прежде носила  название «прописка». И хотя, поменялось название, суть ее  изменилась незначительно.

Проведенный нами АНАЛИЗ системы регистрации граждан Кыргызской Республики по месту жительства и месту пребывания, к сожалению, показал что, несмотря, на некоторую либерализацию законодательства Кыргызской Республики (под действием международных организаций и благодаря присоединению ко многим международным актам в области защиты прав человека), правила регистрации  далеки от международных стандартов.

В Кыргызстане необходимо  принципиальное изменение системы регистрации граждан, исключающее управление  их  передвижения  органами внутренних дел,  как по территории республики, так и за ее пределы.

В приложении  к данной работе включены  отдельные статьи международных документов и нормативные правовые акты Кыргызской Республики, регулирующие вопросы регистрации граждан по месту жительства,  месту пребывания и выезду за  границу.

АНАЛИЗ СИСТЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА И МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ     

Что такое «свобода передвижения»?

Согласно Всеобщей декларации прав человека (1948г.) все люди имеют право на признание достоинства и определенных неотъемлемых прав, которые являются «основой свободы, справедливости и  всеобщего мира». Свобода передвижения – составляющая «свободы человека», одно из наиболее основных прав. Статья 13 Всеобщей декларации прав человека провозглашает: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в  пределах каждого  государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну».

Право на свободное передвижение или отказ в нем в пределах национальных границ  ущемляет и другие основные права человека, такие как:

политические права:

    в области избирательного права - гражданин может принимать участие в выборах по месту жительства или месту регистрации (проверяется штамп регистрации в паспорте).

Статья 24 п. 2 Кодекса Кыргызской Республики «О выборах» от   29 мая 1999 года N 39

 «основанием для регистрации (учета)  избирателей  является  факт постоянного проживания гражданина Кыргызской Республики на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета  населения в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, регулирующим порядок реализации права граждан Кыргызской Республики  на свободу передвижения,  выбор места пребывания и жительства на всей территории Кыргызской Республики».

личные права:

  • право на вступление в брак (заявления принимаются по месту постоянного жительства одного из супругов).

Статья 26 Закона Кыргызской Республики «Об актах гражданского состояния» от 12 апреля 2005 года N 60  «государственная регистрация заключения брака производится  органом записи  актов гражданского состояния по месту жительства одного из лиц, вступающих в брак, или их родителей»

социальные права:

  • получение социальной помощи  (пособие на детей, по безработице, право на пенсию).

В соответствии со ст.17 Закона Кыргызской Республики «О государственных пособиях в Кыргызской Республике от 5 марта 1998 года № 15

«заявление о назначении государственного пособия подается в  органы социальной защиты по месту жительства (прописки) граждан»;

  • получение образования;
  • право на судебную защиту.

В соответствии со ст. 28  ГПК (Гражданский Процессуальный Кодекс) Кыргызской Республики от 29 декабря 1999 года N 146 «-иск предъявляется в суде по месту жительства ответчика».

  • получение медицинской помощи (граждане приписаны к ГСВ, если обращаешься к другим врачам, то лечение платное).

Документирование граждан Кыргызской Республики паспортами также имеет привязку  к постоянному месту жительства согласно п.9 Положения  о паспорте гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года «выдача и замена паспорта производится территориальными паспортными подразделениями по месту жительства граждан».

В соответствии со статьей  9 Закона Кыргызской Республики «О внутренней миграции» «каждый гражданин  Кыргызской  Республики обязан зарегистрироваться по месту жительства и месту пребывания в пределах Кыргызской Республики…в целях обеспечения государством необходимых условий для реализации гражданами своих  прав  и свобод, исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, а также регулирования внутренней миграции».

Таким образом,  отметим важное обстоятельство – место пребывание  гражданина и место его жительства разграничиваются.

Соответственно, согласно законодательству Кыргызской Республики существует два вида регистрации – по месту пребывания и месту жительства.

Место пребывания – место, где  гражданин Кыргызской Республики временно проживает, т.е. гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся место жительства гражданина, в которых он проживает временно.

Регистрации по месту пребывания подлежат граждане, временно выбывшие с постоянного места жительства в другую местность на срок  свыше 45  календарных  дней  без снятия с регистрационного учета по месту жительства.

Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется с выдачей временного регистрационного талона, стоимость которого необходимо оплатить.

Место жительства – признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, члена своей семьи, по договору найма (поднайма) либо по заявлению лиц, предоставивших гражданам жилое помещение и на ином основании, предусмотренном законодательством Кыргызской Республики.

Местом жительства может быть жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, общежитие, специальный дом для одиноких и престарелых  граждан, дом-интернат, для инвалидов, ветеранов и подобные жилые помещения.

Регистрации по месту жительства  подлежат  граждане,  постоянно проживающие в жилом помещении на территории соответствующей административно-территориальной единицы Кыргызской Республики.

За  регистрацию граждан по месту жительства взимается государственная пошлина в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О государственной пошлине Кыргызской Республики".

Согласно Закону КР «О внутренней миграции» предусмотрен срок постановки на регистрационный учет, а именно не позднее 10 дней, а также перечень документов:  

     1) паспорт или иной заменяющий его документ,  удостоверяющий  личность гражданина;

     2) документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер,  договор,  заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение или иной документ), или его надлежаще заверенная копия;

     3) адресный  листок выбытия в случае предварительного снятия с регистрационного учета.

Данные документы предъявляются в орган регистрационного учета, который  обязан зарегистрировать гражданина по  месту  жительства  не позднее 3 рабочих дней со дня предъявления им документов для регистрации.

Если мы посмотрим Положение о правилах регистрации и снятия граждан Кыргызской Республики с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания, утвержденному Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 4 декабря 2004 года, то перечень документов, необходимых для осуществления регистрационного учета расширен, а именно:

  • паспорт;
  • удостоверение личности гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года, заменяющее справку установленного образца органов внутренних дел (Форма N 9);
  • свидетельство о рождении - для граждан, не достигших 16-летнего возраста;
  • военный билет - для граждан, проходящих военную службу по призыву или контракту, и военнообязанных;
  • справка, выданная воинскими частями и военными учреждениями для военнослужащих;
  • справка установленного образца, выданная органами внутренних дел;
  • справка об освобождении из мест лишения свободы - для граждан, освободившихся из мест лишения свободы;
  • вид на временное и постоянное место жительство - для иностранных граждан и лиц без гражданства во время их пребывания на территории Кыргызской Республики.

Но,  а  если мы обратимся непосредственно в органы регистрационного учета – (ДУ- домоуправления или КК – квартальные комитеты) и далее в паспортные подразделения, то перечень документов еще увеличивается, причем в каждом паспортно-визовом подразделении  он разный, так  по Ленинскому району г.Бишкек он определен:

1. Паспорт заявителя и паспорт владельца;

2. Инвентаризационное дело (технический паспорт, договор);

3. Заявление ф.№ 5 (заверенное владельцем жилого помещения и заверенное в ДУ или КК);

4. Адресный листок регистрации (заверенный в ДУ или КК)

5. Военный билет  или приписное свидетельство (обязательно зарегистрированный по указанному району);

6. Домовая книга или выписка с карточки учета с ДУ (заверенная в ДУ);

7. Талон «Шайлоо» ф.№ 10 (заверенный в ДУ или КК);

8. Свидетельство о браке или расторжении брака;

9. Свидетельство о рождении детей;

10. Талон статистического учета к листу выбытия Ф.-10 (заверенный в ДУ или КК);

11. Справка с места жительства (заверенная в ДУ или КК);

12. Квитанция об оплате государственной пошлины.

Кроме того, если владелец жилья дает согласие на регистрацию не близкого родственника, то обязан свое согласие оформить у нотариуса и, как правило,  ограничены во времени – до 1 года.

Выполнение этих правил возлагает административное и финансовое бремя на граждан, желающих зарегистрироваться, ограничивая их право на свободу передвижения.

Согласно существующим на данный момент правилам сейчас в Кыргызстане (особенно в г.Бишкек) столько препятствий мешают получить регистрацию на постоянное жительство, сколько их было и при советской системе прописки, все они противоречат праву на свободу передвижения  согласно  международному законодательству.

Конституция Кыргызской Республики, безусловно, гарантирует свободу передвижения.

Согласно  статье 14  Конституции «каждый имеет право на свободу  передвижения,  выбор  места  пребывания и жительства в пределах территории Кыргызской Республики».

Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, подписанный Кыргызстаном гласит: «каждый, кто законно находится на территории государства, должен в пределах этой территории иметь право на свободное передвижение и свободный выбор места жительства».

В соответствии с Международным пактом  эти права не могут быть объектом ограничений «кроме тех случаев, которые предусмотрены законом, необходимы для защиты национальной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других людей, и не противоречат другим правам, признанным в настоящем пакте».

Кроме того, требования к регистрации налагают неоправданно сильные ограничения, как на свободу передвижения, так и на свободу выбора места жительства по трем аспектам.

Во-первых, ограничение временного пребывания до 1 года или 5 лет произвольно, т.е. не связано рациональным образом с такими интересами государства, как охрана здоровья населения и др.

Во-вторых, для временного пребывания в жилом секторе сама регистрационная процедура занимает столько времени, что представляет собой неоправданное бремя. Нужно сначала отстоять в очереди в домоуправлениях, затем то же – в отделениях милиции. Поскольку отделения милиции не принимают оплату наличными, нужно отстоять очередь в банке, чтобы заплатить регистрационный сбор, затем вернуться в отделение милиции с квитанцией банка и ждать выдачи регистрационных документов. У домоуправлений и отделений милиции ограниченные дни и часы работы, что еще больше осложняет этот процесс, который и без того может занять не один день.

Создают   серьезные препоны  для граждан  ведомственные приказы  закрытого характера, так называемые  «для служебного пользования». Так, приказ МВД Кыргызской Республики № 514 от 28 сентября 2007 года  «Об утверждении Инструкции по паспортной работе» имеет гриф «ДСП»,  что грубо нарушает  законодательство Кыргызской Республики.

Согласно статье 45 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики от 1 июля 1996 года № 34 «нормативные правовые акты министерств,  Социального фонда Кыргызской  Республики,  государственных комитетов,  государственных комиссий, административных ведомств,  Национального банка Кыргызской  Республики, местных государственных администраций и органов местного самоуправления вступают в силу после прохождения ими государственной регистрации в органах юстиции Кыргызской Республики и последующего официального опубликования,  если это затрагивает интересы,  права и обязанности граждан и юридических лиц».

А также  основной Закон Кыргызской Республики - Конституции Кыргызской Республики.

Статья  41 Конституции КР гласит: «опубликование законов и других нормативных правовых актов,  касающихся свобод,  прав и обязанностей человека и гражданина, является обязательным условием их применения».

Данный приказ не только официально не опубликован, но и не зарегистрирован в органах  юстиции, но имеет обязательную силу для сотрудников паспортно-визовых подразделений республики.

Не утратило своей силы и Постановление Бишкекской городской государственной администрации «Об упорядочении прописки, выписки и погашения оплаты за коммунальные услуги при продаже или обмене приватизированных квартир и домов, принадлежащих гражданам на праве личной собственности» от 29 декабря 1995 года N 274. Данным постановлением  дано разрешение «производить прописку членов семьи нового владельца квартиры или частного дома на этой жилплощади с учетом санитарных норм, при наличии письменного согласия владельца дома, квартиры на данную прописку (в случае, если владелец квартиры не прописан на данной жилплощади)».

Что означают «санитарные нормы»? Пояснений данное постановление не  дает, что позволяет сотрудникам паспортно-визовых подразделений трактовать эти нормы «по своему усмотрению».  

  Отсюда, соответственно, и  многочисленные нарушения в правоприменительной практике со стороны  сотрудников паспортно-визовых подразделений, которые руководствуются закрытыми нормативными актами, устанавливающими иные, чем в Законе, правила ограничения права граждан на свободу передвижения.

Милиции в качестве одной из основных задач ставят «контроль за соблюдением паспортного режима»,  который включает  в себя постоянные проверки личных документов у граждан и проверки жилых помещений, где могут жить незарегистрированные. В реальности контроль за соблюдением режима регистрации носит избирательный характер: проверкам документов подвергаются преимущественно  люди, по антропологическому типу отличающиеся от большинства, то есть те, в ком можно подозревать приезжих. Несомненным стимулом для подобных проверок является возможность вымогательства взяток или изъятия денег у задержанных.

Необходимо отметить и санкции предусмотренные Кодексом об административной ответственности, так  на основании статьи 384 КАО проживание граждан без регистрации - влечет наложение административного штрафа  от 50 до 100 сомов. За прием должностными лицами  на работу граждан без регистрации предусмотрено ответственность в виде штрафа от 200 до 300 сомов.

Из вышесказанного можно сделать вывод

В Кыргызской Республике институт прописки был в 2001 году законодательно заменён на регистрацию по месту жительства; одновременно было введено понятие регистрации по месту пребывания. По  нашему мнению, это произошло в значительной мере под давлением международных организаций, требовавших соблюдения права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Однако, делая анализ нашего законодательства, фактически, можно утверждать о сохранении, пусть в несколько либерализованной по сравнению с СССР форме, института прописки.

Косвенным подтверждением корректности употребления термина «прописка» является повсеместное употребление его не только в быту, но и официальными должностными лицами.

Ограничения регистрации можно охарактеризовать как прямые и косвенные и выделить четыре разновидности.

1) Дополнительные условия регистрации, не предусмотренные законом, и открыто введенные нормативными актами более низкого уровня (приказы, указания). Эти условия таковы, что значительная часть претендентов на регистрацию по месту жительства или по месту пребывания, им заведомо не соответствует. Основные из них:

    так называемая норма жилой площади (минимальное число квадратных метров жилой площади, которое должно приходиться на одного жильца с учетом вселяемых);
    ограничение времени пребывания;
    требование постановки на воинский учет и снятия с учета по предыдущему месту жительства;
    при наличии близких родственников документы владельца жилого помещения (документы, удостоверяющие близкое родство); в случае отсутствия документов или в других случаях требуется нотариальное согласие владельца для регистрационного учета;
    предъявление инвентаризационного дела (технический паспорт, договор) на жилое помещение;
    оплата государственной пошлины через банк и т.д.

2) Косвенные ограничения – сложность  и запутанность процедур регистрации. Желающему получить регистрацию бывает зачастую непросто собрать и представить все необходимые документы, а занимающемуся регистрацией чиновнику при желании не трудно к чему- нибудь придраться и ответить отказом.

3) Другое косвенное ограничение - двусмысленный характер многих писаных правил, допускающий на деле различные интерпретации и даже откровенный произвол.

4) Еще одно прямое ограничение – произвол исполнителей, не обусловленный никакими актами, но провоцируемый, в частности, самой по себе регистрацией по месту пребывания. Например,  предъявлять при регистрации по месту пребывания билеты, подтверждающие время прибытия, регистрационный листок убытия и т.д.

Все новости